Родился в семье врача-окулиста, впоследствии профессора офтальмологии.
Окончил историко-филологический факультет Московского университета.
Работал в Министерстве финансов. С 1894 — податной инспектор в Суздале, с 1898 — во Владимире, с 1900 — начальник отделения Тамбовской казенной палаты. С 1906 — управляющий Полтавской казенной палатой . Был председателем комиссии по украшению города к 200-летию Полтавской битвы, отлично справился со своими обязанностями. 7 июня 1909 назначен черниговским губернатором. В 1909 пожалован в звание камергера Двора. Действительный статский советник (1911). Находился в конфликте с местным земством, которое обвиняло его в давлении на выборы в 4-ю государственную думу.
16 декабря 1912 назначен управляющим делами Министерства внутренних дел. 21 февраля 1913 был утвержден в должности министра. Гофмейстер Двора (1913). 21 января 1915 назначен членом Государственного совета. На посту министра он провел через законодательные учреждения свыше 150 законопроектов, в том числе о преобразовании полиции, о печати (с Уставом о печати), о преобразовании статистической части МВД, о 2-й всеобщей переписи населения. Неоднократно выступал за роспуск Государственной Думы (в этом духе направил в 1913 году несколько писем Царю). После начала первой мировой войны внес 18 ноября 1914 года в Совет Министров «Записку», в которой настаивал на ограничении Земского и Городского союзов исключительно делом «помощи больным и раненым» и запрещении им заниматься политикой.
Участвовал в Петроградском совещании монархистов 21-23 ноября 1915 года, на котором был избран в состав Совета Монархических Съездов.
5 июня 1915 уволен от должности министра. 28 февраля 1917 во время Февральской революции арестован, находился в заключении в Петропавловской крепости. Допрашивался Чрезвычайной следственной комиссией временного правительства. 11 октября 1917 переведен в больницу Конасевича, где содержался под охраной. Летом 1918 года был отправлен в Москву.
23 августа (5 сентября по новому стилю) публично расстрелян ВЧК в Петровском парке в первый день после объявления красного террора. Вместе с ним были расстреляны епископ Ефрем (Кузнецов), протоиерей Иоанн Восторгов, председатель Государственного Совета Иван Щегловитов, сенатор С. П. Белецкий, министр внутренних дел А. Н. Хвостов и ряд других лиц.
Братья:
Сёстры: Мария и Ольга.